土地管理法修改尘埃落定 会对土地市场造成多大影响？宅基地改革仍需落地

土地管理法修改，尘埃落定。

8月26日上午，十三届全国人大常委会第十二次会议在北京人民大会堂闭幕。会议以163票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。

此次修改被认为在土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革方面均有所突破。在土地征收方面，此次修改首次明确界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地补偿制度;在集体经营性建设用地入市方面，本次修改清除了入市的法律障碍，明确了入市的条件和程序，并明确了使用者再转让的权利;在宅基地方面，下放了宅基地的审批权、增加了户有所居的规定，并鼓励宅基地有条件流转。

“总体来看，这次新修改的土地管理法把农村三块地改革的成功经验全部吸收到土地管理法，在农村土地管理方面做出了多项创新性的规定。”在会后的新闻发布会上，自然资源部法规司司长魏莉华如此表示。

完善征地制度改革

此前，土地管理法已经做了两轮审议。2018年12月23日，土地管理法修正案草案提请全国人大常委会进行第一次审议，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

2019年6月25日进行的第二次审议中，相对于一审稿，二审稿的修改重心放在了进一步完善征地情形及补偿标准，并且完善集体经营性建设用地入市细则上，提出建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，但呼声颇高的“吸纳宅基地‘三权分置’经验”的详细改动并未出现。

而此次三审修改最终通过，21世纪经济报道记者注意到，修正案要求进一步收紧为公共利益需要征地的条件和程序、进一步完善征地程序，增加对补偿方案组织听证，同时，应当合理规划乡村产业和宅基地用地，提出为促进乡村产业发展，改善农村居住条件，应当合理规划乡村产业和宅基地用地，并充分利用闲置宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

其中，在征地制度改革方面，作为原国土资源部上一次酝酿土地管理法修改的主要内容，在这一次的修改三次审议过程中也不断细化。

据魏莉华介绍，征地制度改革涵盖三方面内容。第一，首次对土地征收的公共利益进行明确界定，在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要征地的可以依法实施征收。

第二，土地管理法首次明确了土地征收补偿的基本原则，是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。这一规定改变过去以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法。另外在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

第三，完善土地征收程序，原来的批后公告改为了批前公告，主要是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

另外，此次土地管理法将“基本农田”的表述改为“永久基本农田”，在第35条明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。

有土地学者告诉21世纪经济报道记者，这一改动突出了对基本农田永久保护的概念，反映出我国坚持最严格耕地保护制度不变的一贯态度并没有变化。

宅基地改革仍需落地

作为征地制度的“一体两面”，集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改最大的亮点。

在集体经营性建设用地入市方面，魏莉华表示，这次新修改的土地管理法破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。新法删除了原来土地管理法第43条，任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定。增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

这被认为是把实践中已经出现的相关经验，上升到法律层面的做法。中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英告诉21世纪经济报道，这一变动让已经付诸实践的土地流转方式具备了合法性：“集体经营性建设用地入市，实践中是一直在操作的，比如广东省几年之前就有这样的做法。在实践过程中，这种做法也基本上是没有阻力的，这次就是法律上的追认，从经验层面上升到了法律层面。”

集体经营性建设用地入市，会对土地市场造成多大影响?

全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆表示，集体经营性建设用地入市，首先入市的土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途。第二个，入市必须要经过依法登记。第三个，它在每年的土地利用年度计划中要作出安排。另外，即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人也要按原来规划的用途来使用土地。因此从这几个方面来讲，它不会对我们的土地市场造成冲击。

在宅基地方面，本次修改在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定，同时，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

不过，21世纪经济报道记者注意到，对于宅基地制度改革的原则性规定，或许也为土地管理法下一步修改预留了想象空间。

有委员在三审过程中就提出，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的规定，属于政策性的表述，过于原则，过于弹性，不太符合“管理法”的特点和要求。“管理法”要有管理的措施、管理的手段，这样笼统的规定在实践中也比较难以实现修改法律所要达到的目的。

该委员建议，按照问题导向要求，尽量将这种政策性的表述上升为法律表述，尽量将提倡性的规定变为确定性的规定，尽量将柔性的规定变为刚性的规定，以更进一步地体现“管理法”的特点，增加法律的可操作性、强制性和权威性。当然，这仅靠宪法和法律委来修改是不行的，因为这不是文字表述的问题，是实质性的管理措施、管理手段、管理方法的问题，建议主管部门进一步研究相关措施，尽量规定得相对具体一些，体现法律的权威性。如果这次来不及研究，同意先通过实施，在实践中进一步总结经验，下次修改时加以完善。